محاضرات في المالية العامة (الجزء الثاني)
المبحث الرابع :المبادئ الأساسية للميزانية
هناك مبادئ أساسية للميزانية اتفق عليها علماء المالية
العامة و تتلخص فيما يلي:
المطلب الأول : مبدأ السنوية:
و يقضي هذا المبدأ بأن مدة سريان الميزانية اثنتا عشر شهرا
أي سنة كاملة و موافقة الجهة التشريعية سنويا عليها، و لا يشترط أن تبدأ السنة
المالية مع السنة الميلادية. فقد كانت بداية السنة المالية في جمهورية مصر حتى
عام1971 هو أول يوليو من كل عام. ثم تغير و أصبح أول يناير و تعتبر فترة السنة هي
المدة المثلى لتحديد الإنفاق العام و الإيرادات العامة. فإذا أعدت لمدة أطول من
ذلك فقد لا تتحقق التوقعات التي بنيت عليها الميزانية لما في الحياة الاقتصادية و
السياسية من تقلبات يصعب التكهن بها لمدة أطول من سنة. و إذا قلت المدة عن سنة
فيعني هذا أن إحدى الميزانيات تتركز فيها الإيرادات لأن معظم الإيرادات التي تعتمد
عليها الميزانية تكون موسمية و العكس في الميزانية اللاحقة لها فسوف لا تظهر بها
إيرادات بسبب سريانها في فترة خلاف المواسم التي لا يتحقق فيها الإيراد. و هذا
بالإضافة إلى أن تغيير الميزانية و اعتمادها يتطلب أعمالا مرهقة للأجهزة التنفيذية
و التشريعية فلا يجب أن يتم شل هذه الأعمال في فترات متقاربة.
المطلب الثاني : مبدأ العمومية
و يقضي هذا المبدأ بإظهار كافة الإيرادات و كافة المصروفات
مهما كان حجمها. بحيث يتضح جليا جميع عناصر الإيرادات و جميع عناصر المصروفات دون
أن تتم مقاصة بين المصروفات و الإيرادات و إظهار الرصيد المعبر عن زيادة المصروفات
عن الإيرادات أو زيادة الإيرادات عن المصروفات، و كانت قديما تتبع في معظم الدول
حيث كانت تتبع أسلوب الناتج الصافي. و يدافع أنصار مبدأ الناتج الصافي على أن هذه
الطريقة تعطي صورة واضحة عن نتيجة نشاط الوحدة الإدارية أو المصلحة، إن كانت إيراد
أو إنفاق بالنسبة للدولة، و يوجهون النقد لمبدأ العمومية لأنه يلزم كل وحدة أو
مصلحة بأن تدرج في كل ميزانية تفاصيل ليست من الأهمية بمكان و لاسيما أنه قد سبق
ذكرها في سنوات سابقة.
و لكن يرد على هذا الرأي بأن إدراج الوحدة الإدارية أو
المصلحة لمصروفاتها بالتفصيل الكامل لميزانيتها و كذلك إدراج إيراداتها بالكامل
بمثابة توضيح كامل لهذه العناصر مما ييسر مهمة الباحث أو الفاحص. و لاسيما بالنسبة
للسلطة التشريعية التي يهمها الوقوف على حقيقة و طبيعة كل منصرف و إيراد. كما
يعتبر بمثابة رقابة داخلية على الوحدة أو المصلحة في مرحلة تنفيذ الميزانية أو عرض
حساباتها الختامية دون أن تجد وسيلة لها في تعمد إخفاء بعض عناصر المصروفات أو
الإيرادات باعتمادها على إظهار نتيجة نشاطها في رقم واحد يعبر عن زيادة الإيراد عن
المنصرف أو زيادة المنصرف عن الإيراد و هذا ما أدى إلى اختفاء طريقة الناتج الصافي
من عالم المالية العامة و حل محله مبدأ العمومية.
المطلب الثالث : مبدأ الوحدة:
و يقضي هذا المبدأ بأن تدرج كافة عناصر الإيرادات العامة و
عناصر الإنفاق العامة في بيان واحد دون تتشتتهما في بيانات مختلفة يمثل كل بيان من
ميزانية مستقلة. كما لو تم إعداد ميزانية الدولة.
و الهدف من إظهار الميزانية في صورة موحدة لكافة عناصر
الإيرادات و المصروفات هو:
• سهولة عرض الميزانية و توضيحها للمركز المالي ككل.
• تجنيب الفاحص أو الباحث إجراء التسويات الحسابية التي
يستلزمها الأمر لدراسة أو فحص الميزانية العامة للدولة مثل تجميعه لعناصر
المصروفات و الإيرادات المختلفة.
• إن وضع كافة الإيرادات و أوجه إنفاقها تحت نطر السلطة
التشريعية تسهل عليها مهمة ترتيب الأولويات للإنفاق العام للدولة ككل. الأمر الذي
لا يمكنها من ذلك لو نظرت إلى مشتملات كل ميزانية على حدى.
و يرى الكثير من كتاب المالية العامة بما أنه لم يعد من
الممكن أن تطبق على مختلف نفقات الدولة فواعد و أصول واحدة ينبغي أن توجد إلى جانب
الميزانية العامة العادية ميزانيات أخرى لكل منها طابعها الخاص و أصولها الخاصة. و
تتجلى هذه الميزانيات في:
أ- الميزانيات غير العادية :
و هي تلك التي توضع خصيصا لعمل طارئ كالحروب، أو للقيام
بمشروعات استثمارية كبيرة كبناء السدود أو مد السكك الحديدية و تغطي النفقات غير
العادية من إيرادات غير عادية كالقروض.
ب- الميزانيات المستقلة :
و يقصد بها ميزانيات المشروعات العامة ذات الطابع الاقتصادي
التي منحت الشخصية المعنوية. و تتميز بأنها لا تخضع للقواعد و الأحكام الخاصة
بالميزانية العامة للدولة و أن بدايتها تختلف مع بداية الميزانية العادية للدولة.
ج- الميزانيات الملحقة :
و يقصد بها الميزانيات التي تتمتع بموارد خاصة، و ذلك
كالمرافق العامة ذات الطابع الاقتصادي و التي تتمتع باستقلال مالي و لكنها لم تمنح
الشخصية الاعتبارية.
وترتبط هذه الميزانيات بميزانية الدولة أي أن رصيدها الدائن
يظهر في جانب إيرادات الدولة، و رصيدها المدين يظهر في جانب نفقات الدولة.
د- الحسابات الخاصة على الخزانة:
ويقصد بها تلك (الحسابات) المبالغ التي تدخل الخزينة على أن
تخرج منها فيما بعد. أي لا تعد إيرادا بالمعنى الصحيح، ثم ثم تلك المبالغ التي
تخرج من الخزانة على أن تعاد منها فيما بعد و لذلك لا تعد إنفاقا عاما.
المطلب الرابع : مبدأ عدم التخصص
المقصود به ألا يخصص نوع معين من الإيراد لإنفاق حصيلته على
نوع معين من الإنفاق كما لو خصص إيراد الرسوم الجامعية على تغطية المصروفات الخاصة
بالجامعة،وتتجه أساليب المالية العامة الحديثة لإنكار مبدأ التخصيص و الأخذ بمبدأ
عدم التخصيص للأسباب التالية :
*إذا قلت حصيلة الإيراد المخصص ينتج عن ذلك قصور في الخدمة
المخصص لها هذا الإيراد. و إذا زاد الإيراد يؤدي إلى إسراف في الإنفاق المخصص له
هذا الإيراد
*من المفروض أن أوجه الإنفاق العام تتحدد طبقا لدرجة إلحاح
الحاجات العامة للمجتمع و العمل على إشباعها طبقا لدرجة إلحاحها و أن توجه
الإيرادات جميعها دون تخصيص لإشباع هذه الحاجات طبقا لترتيب أولويتها.
المطلب الخامس : مبدأ التوازن
و معناه أن تتساوى جملة الإيرادات العامة مع جملة النفقات
العامة. و تأسيسها على ذلك فلا تعتبر الميزانية محققة لمبدأ التوازن إذا زاد
إجمالي النفقات العامة عن إجمالي الإيرادات العامة فهذا يعبر عن وجود عجز في
الميزانية. و كذلك في حالة زيادة الإيرادات العامة عن النفقات العامة يعبر هذا عن
وجود فائض في الميزانية.
و لقد كان هذا هو المبدأ السائد في القرن 19 حتى أواخر عام
1929 حيث الكساد العالمي الكبير الذي غير معتقدات أصحاب مبدأ توازن الميزانية. فقد
كانوا يعتقدون أن دور الدولة محدود في نشاطها التقليدي الذي يتمثل في الدفاع و
الأمن القومي و عدم تدخل الدولة في النشاط الاقتصادي فلا داعي في نطرهم لوجود عجز
أو فائض.
و لكن العلماء المحدثون في المالية العامة يرون عدم الأخذ
بمبدأ توازن الميزانية و يرون أن تكيف الدولة للحالة الاقتصادية عن طريق إحداث عجز
أو فائض في ميزانيتها.و في هذا معالجة لهزات الدورة الاقتصادية بالنسبة للدول
الرأسمالية.
المبحث الخامس : مراحل الميزانية العامة
المطلب الأول: تحضير و إعداد الميزانية
1- السلطة المختصة بتحضير الميزانية
تلعب السلطة التنفيذية الدور الأساسي في هذه المرحلة، و
يرجع ذلك إلى عدة إعتبارات:
*الاعتبار الأول
تعبر الميزانية عن البرنامج و الخطط الحكومية في المجالات
المختلفة.
*الاعتبار الثاني
أن السلطة التنفيذية تتولى إدارة وحدات القطاع العام، ومن
فهي وحدها التي تعلم ما تتطلبه هذه الإدارة من نفقات.
*الاعتبار الثالث
السلطة أكثر معرفة بالمقدرة المالية للاقتصاد الوطني، و ذلك
بفضل الأجهزة الإحصائية المختلفة.
*الاعتبار الرابع:
السلطة التنفيذية أفضل من السلطة التشريعية في تحديد
الحاجات العامة و الأولويات الاجتماعية.
تتولى السلطة
التنفيذية مهام تحضير الميزانية بينما السلطة التشريعية تختص باعتماد الميزانية.
فالسلطة التنفيذية
أقدر من السلطة التشريعية في تقدير أوجه النفقات و الإيرادات العامة.
و يتم تكليفها
بإعداد و تحضير الميزانية وفقا للظروف الاقتصادية الملائمة، فالميزانية تمثل
النشاط المالي للدولة لذلك وجب أن يسودها الانسجام و التوافق.
و لا يتحقق هذا إذا
ترك الأمر للسلطة التشريعية فالبرلمان يقوم بإعداد ميزانية وفقا للمنتخبين فهي
تخدم مصالحهم لا المصالح العامة.
ثم إن السلطة
التشريعية تطالب السلطة التنفيذية باحترام الخطة الاقتصادية للدولة فهي بذلك تقوم
بالتوجيهات العامة و لا تتدخل في تفاصيل إعداد و تحضير الميزانية.
يتولى تقدير
النفقات كل وزير ثم تقدم إلى وزير المالية فيتم التشاور فيها إن كان هناك ضرورة
لإدخال تعديلات معينة. و إذا لم يوافق هؤلاء يتخذ القرار بمفرده.
و إذا حدث خلل إجراء التعديلات يتم عرضه على رئيس الوزراء
الذي يحيله بدوره إلى مجلس الوزراء للفصل في هذا الخلاف. و يتم تحديد سلطات وزير
المالية لما يحقق منفعة للدولة.
2- الإجراءات الفنية المتبعة بصدد تحضير
الميزانية
باعتبار وزير المالية ممثلا للسلطة التنفيذية يقوم بمطالبة
كافة الوزارات بوضع تقديراتهم حول الإيرادات و النفقات للسنة المالية المقبلة
ليتسنى له الوقت إعداد مشروع الميزانية.
- كل مؤسسة أو مصلحة تتولى إعداد تقديراتها بشان ما تحتاج
إليه من نفقات أو ما تتحصل عليه من إيرادات خلال السنة المالية و ترسلها إلى
الوزارة التابعة لها، حيث تتم مراجعتها و تعديلها ومن ثم إدراجها ضمن مشروع
الميزانية الذي يتم عرضه على مجلس الوزراء الذي يعرضه على السلطة التشريعية في
الموعد المنصوص.
- لقد بدأت الدول و خاصة المتقدمة الاتجاه إلى الأساليب
الحديثة لإعداد و تحضير الميزانية العامة. فهي تعبر عن النفقات و الإيرادات بصورة
حقيقية، ثم توضح الاتجاه الاقتصادي و السياسي و الاجتماعي لكل دولة.
- و قد أصبحت الدول تشمل التقسيمين (الإداري و الوظيفي) بعد
إعداد ميزانيتها العامة.
*التقسيم الإداري
أسلوب تقليدي لإعداد و تحضير الميزانية، فهي تبوب النفقات و
الإيرادات وفقا للوحدات الحكومية.
ـو هذا التقسيم يمكن السلطة التشريعية من مراقبة و اعتماد
الميزانية بسهولة. وما يعاب عليه انه غير كاف لدراسة تطور توزيع الموارد العامة.
*التقسيم الوظيفي
أسلوب حديث يسمح بتصنيف النفقات العامة و في مجموعات
متجانسة، و المعيار المتبع هو نوع الوظيفة أو الخدمة التي ينفق المال العام من
اجلها:
ـ فمثلا النفقات المخصصة للصحة المدرسية تدرج ضمن بند الصحة
بالرغم من أنها تابعة لوزارة التربية و التعليم.
ـ ما يعاب على هذا التقسيم انه يهتم بجانب النفقات و يهمل
الإيرادات، ولا يمكن تقسيم الإيرادات تقسيما وطيفيا، لذلك يتم تقسيمها تقسيما كما
يتماشى مع التقسيم الوظيفي، حيث يتم نشر بيانات الميزانية بشكل واضح ليفهم
مفهومنا.
ـللتقسيم الوظيفي أهمية كبيرة في إعداد و تحضير الميزانية،
حيث تتخصص كل مجموعة متجانسة في وضيفة معينة، و تمكننا أيضا من معرفة كيفية توزيع
النفقات العامة على وظائف الدولة.
ـ و أخيرا بواسطته نتمكن من تحليل النشاط الحكومي و الوقوف
على تغيراته.
ـ و قد اتخذت عدة أساليب لتحضير و إعداد الميزانية تتمثل:
أولا: ميزانية الأداء
و التي تنعني إعادة تقييم جانب النفقات العامة حيث يظهر كل
ما تنجزه الدولة من أعمال مثل إنشاء مستشفى جامعي، بناء مدرسة...
و هذا يهدف تحقيق أهداف إنتاجية محددة.
ثانيا : ميزانية التخطيط و البرمجة
يهدف هذا الأسلوب إلى تحقيق احتياجات المجتمع بالاستغلال
الأمثل لجميع الموارد حيث يمكننا من معرفة المقارنة بين تكلفة و منفعة الإنفاق
العام و هذا الأسلوب يقوم على عناصر ثلاثة هي:
أ- التخطيط
و هو يمثل الأهداف التي تسعى الحكومة إلى تحقيقها في المدى
الطويل.
ب - البرمجة
يقصد بها تحقيق الأهداف المحددة مع تقدير العبء المالي لكل
بديل، و وضع برامج متكاملة لتحقيق عدة أهداف.
ج - الموازنة
و هي عبارة عن ترجمة الشرائع السنوية للبرامج في صورة
اعتمادات سنوية.
ثالثا : الإدارة بالأهداف
و هي تخصيص اعتمادات الميزانية وفقا للأهداف الفرعية التي
تسعى كل الوحدات الحكومية لتحقيقها. حيث يقوم كل مرفق أو رئيس قسم بتحديد أهدافه و
يتم الاعتماد وفقا لهذه الأهداف.
رابعا : الميزانية ذات الأساس الصغرى
وهي ضرورة تحليل البيانات و دراسة و تقييم كافة الأنشطة و
البرامج سنويا، و هي تؤدي إما لتطوير و تحسين البرامج و زيادة الإعتمادات و إما
بقائها على حالها أو تخفيضها أو إلغائها إذا ثبت عدم جدواها.
1- السلطة المختصة باعتماد الميزانية
السلطة المختصة باعتماد و إيجاز الميزانية هي السلطة
التشريعية و الاعتماد شرط أساسي لا غنى عنه لوضع الميزانية موضع التنفيذ و ذلك طبقا
للقاعدة المشهورة″أسبقية الاعتماد على التنفيذ″.
ـ و حتى السلطة التشريعية في اعتماد الميزانية يتم في
الموافقة على الضرائب و مراقبة موارد الدولة عامة. لكن بالإضافة إلى ذلك وجب
اعتراف السلطة التشريعية بحق أخر و هو الموافقة على النفقات.
ـ و يمر اعتماد الميزانية داخل المجلس التشريعي بثلاث مراحل
هي :
أ- مرحلة المناقشة العامة:
يعرض مشروع الميزانية العامة للمناقشة في البرلمان،تنصب على
كليات الميزانية العامة و ارتباطها بالأهداف القومية كما يراها أعضاء المجلس.
ب - مرحلة المناقشة التفصيلية المتخصصة:
تطلع بها لجنة متخصصة و هي لجنة الشؤون الاقتصادية و
المالية .
ـ تستعين بما تراه من خبراء استثماريين، تناقش مشروع
الميزانية منكل جوانبها و ترفع بعد ذلك تقريرها إلى المجلس.
ج - مرحلة المناقشة النهائية:
يناقش المجلس تقارير اللجنة و يقوم بالتصويت وفقا للدستور و
القوانين المعمول بها
تتوقف كفاءة السلطة التشريعية في فحصها لمشروع الميزانية
على اعتبارات عدة منها :
*توفر قدر وافي من الإحاطة بمختلف جوانب الميزانية و توفر
المعلومات المالية و الاقتصادية و مكونات ميزانية الدولةسياسيا و اقتصاديا و
النقابية، فكلما كانت ناضجة توفرت للسلطة التشريعية قوة سياسية و كلما كانت غير
ناضجة، كان تأثير السلطة التنفيذية أقوى .
و للمجلس التشريعي حق إجراء التعديلات على مشروع الميزانية
حيث لا يحق له إجراء تعديلات جزئية بل يفترض أن يكون البناء متكاملا و يشمل
الميادين السياسية، الاقتصادية و الاجتماعية .
لا يحق لنواب الشعب إجراء تعديلات على مشروع الميزانية
العامة لأنها لا تهدف لتحقيق الصالح العام بل قد تخل بالبناء المتكامل .
ينحصر حق البرلمان في الموافقة على مشروع الميزانية أو رفضه،
و في حالة رفضه تقدم الحكومة استقالتها أي تسحب الثقة منها. إلا إذا تم إجراء
انتخابات نيابية جديدة.
2- أداة اعتماد الميزانية
إذا وافق البرلمان على مشروع الميزانية العامة يصدرها وفق
قانون يطلق عليه قانون المالية، حيث يحدد المبلغ الإجمالي لكل من النفقات و
الإيرادات.
ـ لقد ثار الخلاف حول قانون المالية العامة إذا ما كان
قانون دقيق أم لا، حيث أنه يقرر فحسب اعتماد البرلمان لمبالغ الإيرادات و النفقات
الواردة في الميزانية.
ـ يعد قانون الميزانية قانونا بالمعنى العضوي كونه صادرا عن
السلطة المختصة بالتشريع.
ـ إن اعتماد البرلمان للإيرادات يختلف عن اعتماده للنفقات:
فالإيرادات تقوم الحكومة بتحصيلها، لكنها لا تلتزم برقم الإيرادات المطلوبة بل قد
تتعداه، دون إذن مسبق من البرلمان بذلك.
و يختلف الأمر في
اعتماد البرلمان للنفقات. فلا يجوز أن تكون النفقات أكبر من الإيرادات و لا يحق
للدولة اعتماد نفقات باب معين لباب أخر إلا بموافقة البرلمان.
و قد تضطر الحكومة
إلى طلب نفقات أخرى غير واردة في الميزانية و ذلك لنشأة وجه جديد للإنفاق. و لكن
يستوجب هذا موافقة المجلس النيابي.
3- تقنيات تقدير النفقات و الإيرادات
تختلف الطرق و الأساليب المتبعة لتقدير كل النفقات و
الإيرادات العامة في الميزانية. حيث تسعى السلطة التنفيذية المختصة بإعداد و تحضير
الميزانية و هي أن تكون تقديراتها مطابقة للواقع، بحيث لا تحدث اضطرابات متعلقة
بزيادة النفقات و نقص الإيرادات عما هو متوقع.
أولا : تقدير النفقات
يتم إعادة النفقات دون صعوبات تقنية كثيرة. حيث أن كل مرفق
يحدد نفقاته المستقلة على أساس حجم نفقاته السابقة مضافا إليها ما سيقوم به المرفق
من نفقات خاصة بالاستثمارات أو الإنشاءات خلال السنة المالية المقبلة و يتم تقدير
النفقات أو ما يعرف بالإعتمادات باستخدام عدة طرق.
أ- الاعتمادات المحددة و الاعتمادات التقديرية
*نعني بالإعتمادات المحددة تلك التي تمثل الأرقام الواردة
بها الحد الأقصى لما تستطيع الحكومة دون الرجوع إلى السلطة التشريعية و تعد هذه
الطريقة هي الأساس في اعتمادات النفقات و تطبق بالنسبة للمرافق القائمة بالفعل و
التي يكون لها خبرة في تقدير نفقاتها المستقلة، مما يعني عدم تجاوزها للاعتمادات
المخصصة لتغطية هذه النفقات.
*أما الإعتمادات التقديرية و يقصد بها النفقات التي يتم
تحديدها على وجه التقريب. و هي تطبق عادة على المرافق الجديدة التي لم يعرف
نفقاتها وجه التحديد. و يجوز للحكومة أن تتجاوز مبلغ الاعتماد التقديري دون الرجوع
إلى السلطة التشريعية، على أن يتم عرض الأمر عليها فيما بعد للحصول على موافقتها،
أي أن موافقة السلطة التشريعية عليها تعد موافقة شكلية.
ب - إعتمادات البرامج
هذه الطريقة لتقدير النفقات تتعلق بالمشاريع التي يتطلب
تنفيذها فترة طويلة و يتم تنفيذ ه\ه البرامج بطريقتين: إما عن طريق أن يتم تحديد
مبلغ النفقات بصورة تقديرية و يتم إدراجه في ميزانية السنة الأولى على أن يتم
إدراج في ميزانية كل سنة من السنوات اللاحقة الجزء الذي ينتظر دفعه فعلا من
النفقات. و تسمى هذه الطريقة بطريقة اعتمادات الربط. أما الطريقة الثانية فهي
تتلخص في أن يتم إعداد قانون خاص مستقل عن الميزانية يسمى بقانون البرنامج توافق
عليه السلطة التشريعية.
و بموجب هذا القانون يتم وضع برنامج مالي على أن يتم تنفيذه
على عدة سنوات و يوافق على الإعتمادات اللازمة له، و يقسم هذا القانون ذات
البرنامج على عدة سنوات و يقرر كل جزء منها الاعتمادات الخاصة بها. و تسمى هذه
الطريقة بطريقة اعتمادات البرامج.
ثانيا : تقدير الإيرادات
يثير تقدير الإيرادات العامة صعوبات تقنية إذ أنه يرتبط
أساسا بالتوقيع فيما يتعلق بالظروف و المتغيرات الاقتصادية التي قد تطرأ على
الاقتصاد الوطني من أجل تحديد مصادر الإيرادات المختلفة، وخاصة الضرائب، في السنة
المالية المقبلة.
و يتم تقدير الإيرادات العامة باستخدام عدة طرق :
أ- التقدير الآلي
تتمثل هذه الطريقة في تقدير الإيرادات المقبلة على أساس آلي
لا يترك للقائمين بتحضير الميزانية أي سلطة تقديرية بتقدير الإيرادات المتوقع
الحصول عليها.
و تستند هذه الطريقة أساسا على قاعدة السنة قبل الأخيرة إذ
يتم تقدير الإيرادات على أساس الاسترشاد بنتائج آخر ميزانية نفذت أثناء تحضير
الميزانية الجديدة. و هناك قاعدة أخرى هي قاعدة الزيادات، أي إضافة نسبة مئوية على
آخر ميزانية نفذت وتتم على أساس متوسط الزيادة التي حدثت في الإيرادات العامة و
تتميز هذه الطريقة على أنها تحدد حجم الإيرادات و النفقات بطريقة تحفظية. ما يعاب
عليها أن الحياة الاقتصادية لا تسير في اتجاه ثابت. فغالبا ما تتأرجح بين الكساد و
الانتعاش من فترة لأخرى.
انتشار التضخم و ارتفاع الأسعار و انخفاض القدرة الشرائية
في كثير من البلدان في العصر الحديث يجعل من الصعب استعمال هذه الطريقة في تحديد
حجم الإيرادات.
ب- التقدير المباشر
تستند هذه الطريقة أساسا على التوقع أو التنبؤ باتجاهات كل
مصدر من مصادر الإيرادات العامة على حدة و تقدير حصيلته المتوقعة بناءا على هذه
الدراسة مباشرة.
كل مؤسسة من القطاع العام تتوقع حجم المبيعات للإيرادات
العامة للسنة المالية المقبلة، بحيث كل الوزارات أو الهيئات الحكومية تقدر ما
تتوقع الحصول عليه من إيرادات في شكل رسوم أو ضرائب عن نفس السنة المالية موضوع
الميزانية الحديثة.
و هذه التوقعات ترتبط بحجم النشاط الاقتصادي ففي حالة
الرخاء و الانتعاش تزداد الدخول و الثروات و المبيعات و الأرباح و الاستهلاك و
الواردات و الصادرات...الخ و التي يترتب عليها زيادة الإيرادات بصورة غير متوقعة،
أما في فترات الكساد تصاب الأنشطة الاقتصادية بالخمول، مما يؤدي إلى قلة الإيرادات
و زيادة النفقات و هذا ما يستدعي دراسة فورية للتقلبات الاقتصادية.
و إذا كانت طريقة التقدير المباشر أفضل الطرق لتقدير
الإيرادات، فاللجان المتخصصة تقوم بالاسترشاد لتقدر مبالغ الإيرادات الفعلية
المحصلة حسب مستولى النشاط الاقتصادي المتوقع و التغيرات المنتظرة في التشريع
الضريبي باعتباره أهم مصادر الإيرادات العامة على الإطلاق...الخ.
المطلب الثالث: تنفيذ الميزانية و الرقابة عليها
1- تنفيذ الميزانية
وهي تمثل مرحلة انتقال الميزانية العامة من التطبيق النظري
إلى حيز التطبيق العملي الملموس. و هي آخر مرحلة من مراحل الميزانية، تختص بها
السلطة التنفيذية و تشرف على تنفيذها وزارة المالية التي تعتبر أهم أجزاء الجهاز
الإداري للدولة.
أ- عمليات تحصيل الإيرادات و النفقات
تتولى وزارة المالية مهمة تنفيذ الميزانية عن طريق تجميع
الإيرادات من مختلف المصادر و إيداعها في الخزينة العمومية و يتم في المقابل
الإنفاق لكن حسب الحدود الواردة في اعتماد الميزانية.
أولا : عمليات تحصيل الإيرادات
كما ذكرنا سابقا، تختلف القيمة القانونية للإيرادات الواردة
في الميزانية عن قيمتها فيما يتعلق بالنفقات.
فإجازتها للنفقات تعني مجرد التجديد للحكومة بالإنفاق في حدود
المبالغ التي تم اعتمادها.
إجازتها للإيرادات، بحيث لا تملك هذه عدم تحصيل جزء منها،
وألا تكون قد ارتكبت خطأ تحاسب عليه أمام السلطة التشريعية.
و يتم تحصيل الإيرادات العامة بواسطة موظفين مختصين في
وزارة المالية مباشرة أو تابعين لجهات حكومية تتبع وزارة المالية.
و يجب مراعاة عدة قواعد عامة في عمليات تحصيل الإيرادات
العامة تتمثل في :
·
أن يتم تحصيل
الإيرادات في مواعيد معينة وطرق معينة وفقا لنص القانون.
·
يجب تحصيل
مستحقات الدولة فور نشوء حقوقها لدى الغير و قد تضمن المشروع حق الدولة في تحصيل
إيراداتها في أسرع وقت ممكن، بإعطاء الحكومة حق امتياز على أموال المدين عن سائر
الدائنين. كما أعطاها الحق في إجراء الحجز الإداري لتحصيل ديونها. كما ميز حق
الدولة في تحصيل دين الضريبة لا يوقف دفعها أولا ثم التظلم فيما بعد.
·
لضمان دقة و
سلامة التحصيل، فانه من المقرر و وفقا للقواعد التنظيمية، الفصل في عمليات التحصيل
بين الموظفين المختصين بتحديد مقدار الضريبة، و الآخرين المختصين بجبايتها.
ثانيا: عمليات النفقات
إن إجازة السلطة التشريعية لاعتمادات النفقات لا يعني
التزام الدولة بإنفاق كافة مبالغ الاعتمادات و لكنه يعني الإجازة و التجديد للدولة
بان تقوم بالإنفاق في حدود هذه المبالغ أي تقوم بإنفاق هذه المبالغ كلها أو بعضها
في حالة الحاجة إلى ذلك.
ولضمان عدم إساءة استعمال أموال الدولة، و التأكد من
إنفاقها، نضم القانون عمليات صرف الأموال العامة على أربع خطوات هي :
الالتزام :
ينشا الالتزام نتيجة قيام السلطة الإدارية باتخاذ قرار
لتحقيق عمل معين كالإنفاق من جانب الدولة مثلا: تعيين موظف عام أو بالقيام ببعض
أعمال المنفعة العامة مثلا:إنشاء طرق أو جسور...الخ والإنفاق ليس الهدف منه زيادة
أعباء الدولة بلا تحقيق أهداف معينة عامة
كما ينشا الالتزام بإنفاق مبلغ معين نتيجة إصابة مواطن
بسيارة حكومية مما يضطر الدولة على دفع مبلغ تعويض.
و في كلتا الحالتين فان الارتباط بالنفقة يعني العمل القيام
بعمل مكن شانه أن يجعل الدولة مدينة.
التصفية :
بعد أن يتم الالتزام تأتي الخطوة الثانية المتعلقة بالتصفية
أي بتحديد مبلغ النفقة الواجب على الدولة دفعها فيتم تقدير المبلغ المستحق للدائن
و خصمه من الاعتماد المقرر في الميزانية مع ضرورة التأكد من أن الشخص الدائن غير
مدين بشيء حتى يمكن إجراء المقاصة بين الدينين.
يكون الدفع بعد انتهاء الأعمال، فالدائن ينهي أعماله أولا
قبل أن تدفع له الدولة المبالغ المدينة بها نتيجة هذه الأعمال. حتى تتمكن من تحديد
مبلغ الدين على النحو فعلي.
الأمر بالدفع :
بعد أن يتم تحديد مبلغ النفقة أو الدين،يصدر قرار من الجهة
الإدارية المختصة بضمان أمر بدفع مبلغ النفقة. و يصدر ه\ا القرار عادة من وزير
المالية أو من ينوب عنه.
الصرف :
يقصد بالصرف أن يتم دفع المبلغ المحدد في الأمر عن طريق
موظف تابع لوزارة المالية غير الذي يصدر عنه أمر الدفع منعا للتلاعب و غالبا ما
يتم هذا في صورة إذن على البنك المركزي الذي تحتفظ فيه الدولة بحساباتها.
فالخطوات الثلاث الأولى تتعلق بالاختصاص الإداري المتعلق
بالجهة الإدارية، أما الخطوة الأخيرة فتتعلق بالاختصاص الحسابي المتعلق بوزارة
المالية. و هذا الفصل بين الاختصاصين نتيجة عدم ارتكاب أي مخالفة مالية.
و الآن نحاول مواجهة الاختلاف بين الأرقام التقديرية
والأرقام الفعلية للنفقات والإيرادات العامة.
فالنسبة للنفقات العامة فهي تعتمد على قاعدة تخصيص
الاعتمادات، السلطة التشريعية هي التي تتولى الإنفاق في حالة مخالفة تقديرات
النفقات أو استخدام الاعتماد لنفقة معينة إلى نفقة أخرى.
و تختلف الإجراءات المتبعة للحصول على اعتماد من السلطة
التشريعية من دولة إلى أخرى.فقد يسمع للسلطة التنفيذية القيام بنقل البنود دون
موافقة من السلطة التشريعية. و في بعض الأحيان يخصص مبلغ في ميزانية كل وزارة في
حالة نقص النفقات، و إذا ما تجاوز الأرقام الفعلية الأرقام التقديرية، فلا تتقدم
بطلب الاعتمادات الإضافية، و لكن عليها أن تتقدم لسلطة التشريعية بميزانية كاملة
مصححة للميزانية الأولى لمناقشتها و اعتمادها.
الإيرادات :
أي مخالفة تقديرات إيرادات الدولة للأرقام الفعلية، لا يثير
العديد من المشاكل، فأي خطا يحدث في تقدير حصيلة نوع من أنواع الإيرادات يعوض،
فالأخطاء بالزيادة تعوض الأخطاء بالنقصان،دون أن يؤثر ذلك على تنفيذ الميزانية
العامة وفقا للقاعدة المتبعة بالنسبة للإيرادات العامة وهي قاعدة عدم تخصيص
الإيرادات أما إذا تعلق الخطأ بالزيادة فانه يتم تصرف في الزيادة الإجمالية وفقا
للنظم و القوانين المعمول بها في كل دولة على حدى و تثور المشكلة في حالة الخطأ في
تقدير الحصيلة الإجمالية للإيرادات العامة بالنقصان، إذ تضطر الدولة في هذه الحالة
إلى اللجوء لمصادر غير عادية لسد العجز في الإيرادات مثل الاقتراض أو الإصدار
النقدي.
2*مراقبة تنفيذ الميزانية :
المقصود بمراقبة تنفيذ الميزانية هو أن يتم الإنفاق بالشكل
الذي ارتضاه المجلس السياسي الممثل للشعب باعتباره الممول الأعلى للدولة فيما
حددته من إيرادات عامة هي أساسا جزء من دخول أفراد الشعب.
و قد تكون مراقبة التنفيذ سابقة على أو لاحقة له، فمن مزايا
النوع الأول منع وقوع الخطأ. و فيه مطابقة التصرف المالي قبل حدوثه لما ارتبطت به
الحكومة مع ممثلي الشعب. و من الدول التي تسير على هذا النظام المملكة المتحدة
البريطانية في عهد البرلمان إلى موظف أو شخص مسؤول يسمى المراقب العام فلا تتم
عملية صرف إلا بعد إذنه و يكون قد تحقق من ورود اعتماد في الميزانية لهذا المبلغ و
المراقب العام غير قابل للعزل و لا تملك الحكومة حل عماواله ولا تتدخل في تحديد
مرتبة أو زيادته أو إنقاصه فكل هذه الأمور من سلطة البرلمان.
و الرقابة على تنفيذ الميزانية قد تكون رقابة إدارية أو
رقابة سياسية، أو رقابة الأجهزة المستقلة و ذلك فضلا عن الرقابة السابقة على تنفيذ
الميزانية، و الرقابة اللاحقة لذلك.
أ- الرقابة الادارية
هي تلك التي تقوم بها الحكومة على نفسها. و هي تتناول كيفية
تنفيذ الميزانية. و إدارة الأموال العامة. و يقوم على هذه الرقابة موظفون حكوميون.
و هم الرؤساء من العاملين بالحكومة على مرؤوسيهم و تقوم بها وزارة المالية على
الإدارات الحكومية المختلفة. و ذلك بواسطة قسم مالي خاص يتبع وزارة الخزانة في كل
وزارة. وتتناول هذه الرقابة عمليات التحصيل والصرف التي يأمر بها الوزراء أو من
ينوب عنهم. وذلك للتحقق من مطابقة أوامر الصرف للقواعد المالية المقررة في
الميزانية.
ب- الرقابة السياسية
إن الغاية ن الرقابة الميزانية. بصورة عامة.هي التأكد من
احترام الإجازة التي أعطاها البرلمان للحكومة في جباية الايرادات و صرف النفقات.
و تتحقق هذه الرقابة عن طريق إلزام الحكومة بتقديم حساب
ختامي في نهاية السنة المالية للسلطة التشريعية. يبين فيه ما تم جبايته فعلا من
إيرادات و ما تم صرفه من نفقات. و مدى مطابقة كل هذا لما ورد بالميزانية.
و تحقيقا لهذه الرقابة السياسية فقد نص الدستور الجزائري
الذي وافق الشعب عليه في 19 نوفمبر 1976 في المادة 187 منه على أن "تقدم
الحكومة في نهاية كل سنة مالية إلى المجلس الشعبي الوطني عرضا حول استعمال
الإعتمادات المالية التي أقرها بالنسبة للسنة المالية المعنية و تختتم السنة
المالية على مستوى المجلس الشعبي الوطني بالتصويت على قانون يتحدد بمقتضاه ضبط
ميزانية السنة المالية المنصرمة.
ج- رقابة الأجهزة المستقلة
تقوم بعض الدول بإنشاء أجهزة مستقلة تقوم على مراقبة كل
التصرفات المالية و الهدف من وراء ذلك الحفاظ على المال العام. وعادة ما تتبع هذه
الأجهزة رئيس الدولة حتى تتمتع باستقلال اتجاه الوزارات المختلفة. كما تكلف هذه
الأجهزة بتقديم تقرير ينوي لرئيس الدولة تبين فيه كل ما قامت به من أعمال و ما
كشفت عنه الرقابة المالية و المحاسبية من مخالفات و توصيات الجهاز بشأنها تفادي أي
أخطاء مستقبلا.
و لقد أخذت جمهورية الجزائر بهذا الاتجاه. ذلك أن المادة
190 من الدستور تنص على أن"يؤسس مجلس محاسبة مكلف بالمراقبة اللاحقة لجميع
النفقات العمومية للدولة و الحرب و المجموعات المحلية و الجهوية و المؤسسات
الاشتراكية بجميع أنواعها. و يرفع مجلي المحاسبة تقريرا سنويا إلى رئيس الجمهورية،
و يحدد القانون قواعد تنظيم هذا المجلس و طرق تسييره و جزاء تحقيقاته".
و الرقابة السياسية و رقابة مجلس المحاسبة هي من صور
الرقابة اللاحقة لتنفيذ الميزانية، و أما الرقابة الإدارية التي تقوم بها الحكومة
فهي إما أن تكون سابقة لتنفيذ الميزانية أو لاحقة لها.
المبحث السادس : عجز الميزانية العامة
تعتبر مشكلة عجز الميزانية من المسائل و القضايا الجوهرية
التي أثارت اهتمام الباحثين الباحثين في دول العالم. فهي من المشكلات المالية
المتميزة بتطويرها الذي يصيب كافة المجالات:الاجتماعية، السياسية و الاقتصادية في
طل تقلص المواد. و اتساع الحاجات.
و قد تعدت المشكلة كونها قضية تواجهها دول العالم الثالث.
بل و حتى الدول الصناعية المتقدمة أصبحت تنظر إلى عجز الميزانية العامة كمشكلة
حقيقية تتطلب تخطيطا دقيقا وجها كبيرا.
المطلب الأول : مفهوم عجز الميزانية
يمثل العجز في الميزانية العامة الفارق السلبي موازنة
توسيعية من خلال زيادة المصروف التي تؤدي بدورها إلى زيادة الطلب الكلي دون أن
يرافقها زيادة في المداخيل.
المطلب الثاني : أسباب عجز الميزانية العامة
و يمكن تلخيص الأسباب الرئيسية فيما يلي:
*التوسيع في دور الدولة للإنفاق العام، وذلك من خلال زيادة
متطلبات و احتياجات المواطنين.
*ضعف النمو الاقتصادي و تقلص مدا خيل الدولة.
*ارتفاع الضرائب غير المباشرة خاصة. و هو ما يؤدي إلى
ارتفاع الأسعار،و الذي ينتج عنه المطالبة برفع الأجر.
*ارتفاع الاقتطاعات على العائدات للعائلات يؤثر على القدرة
الشرائية. و من ثم على ادخارهم و بصفة عامة يمكن أن ندرج هذه الأسباب في سببين
رئيسيين:
زيادة الإنفاق
الحكومي.
تقلص الموارد
العامة.
المطلب الثالث : معالجة عجز الميزانية العامة
لقد تطرقت دراسات عديدة لموضوع عجز الميزانية العامة، و
كيفية مواجهتها، بإيجاد الطرق المثلى لتمويله و التعامل معه، و سنحاول أن نستعرض
في هذا الجانب التوجيهات الاقتصادية الحالية المعالجة لمشكلة عجز الموازنة العامة
حسب الأسس الدولية و التطبيقات الحديثة. فمن دول العالم من تنتهج برامج الإصلاح
الذاتي لمعالجة المشكلة، و منها من تلجأ إلى المؤسسات المالية الدولية لتمويل
عجزها و خاصة اللجوء إلى صندوق النقد الدولي، و مختلف المؤسسات المالية الدولية
الأخرى.
أ- برامج الإصلاح و التنمية الذاتية
تنتهج كثير من دول العالم برامج الإصلاح الذاتية التي تعتمد
على إجراءات و طرق علاجية تختلف حسب نظامها المالي و تهدف هذه البرامج إلى ترشيد
النفقات العامة. و زيادة الإيرادات الضرورية بفرض الضرائب على جميع المجالات
القابلة لذلك أي الإبقاء على دور الدولة واضحا في الاقتصاد بما يحقق التنمية
الشاملة و التخطيط المحكم. و في إطار برامج الإصلاح الذاتي، و بغية علاج الجزء
المتعلق بالميزانية العامة من النظام المالي تلجأ الدولة إلى إتباع و أخذ السياسات
التمويلية التالية:
سياسة التمويل الداخلي لتغطية العجز في
الموازنة العامة:
تلجأ الدولة النامية إلى الاقتراض الداخلي عوضا عن طلب
القروض من الأسواق العالمية في سبيل ذلك تصدر تلك الدول سندات الخزينة لتمويل
العجز في الميزانية العامة، غير أن هذه السياسة قد تترتب عنها بعض الآثار السلبية
كزيادة حجم الدين العام الداخلي عندما تكون أسعار الفائدة مرتفعة.
ترشيد النفقات العامة:
هو تطبيق عملي لأفضل كفاءة في توزيع الموارد، فهو يشمل
بالضرورة الحد من الإسراف في كافة المجالات و الأخذ بمبدأ الإنفاق لأجل الحاجة
الملحة لتحقيق النمو المطلوب في الاقتصاد الوطني.
سياسة التمويل الخارجي لتغطية عجز الموازنة
العامة:
يهدف هذا الإجراء إلى التأثير على ميزان المدفوعات بتعزيز
رصيد احتياطي العملة الأجنبية المتحصل عليها من القروض، أو المحافظة على أسعار صرف
العملة المحلية في حدود المعقول التي لا تؤدي إلى حدوث خلل في الميزانية العامة،
نتيجة ارتفاع قيمة الدين العام الناتج عن انخفاض قيمة العملة المحلية و يدخل في
سياسة التمويل الخارجي لسندات الخزينة التي تنشط الأموال الأجنبية من خلال تشجيع
الصادرات ، و هو ما يحقق نتائج فورية كبيرة، و يقلل من عجز الميزانية العامة و من
الملاحظ أن مثل هذا الإجراء لسياسة التمويل الخارجي. تنتهجه الدولة الصناعية و لا
يمكن في كثير من الأحيان أن يستخدم بنجاح في الدول النامية، لأن العبء الذي تتحمله
هذه الدول في سداد تلك القروض على المدى البعيد، سيفوق حجم العائدات من هذه
القروض.
المرجع : محاضرات في المالية
العامة للدكتور معلم يوسف ، جامعة قسنطينة ،ملقاة على السنة الثالثة ل م د.